Code du travail : on vous dit tout sur les ordonnances, cette méthode controversée que Macron et Philippe veulent utiliser

"Il y a besoin d'un choc de confiance, d'une vraie accélération, d'une détermination à l'épreuve." Gouverner par ordonnances pour aller vite, telle était la justification d'Emmanuel Macron avant son élection, lors d'une interview sur Public Sénat. Le président de la République n'a pas changé d'avis et l'Assemblée nationale examine, lundi 10 juillet, en première lecture le projet de loi d'habilitation qui permettra au gouvernement d'Edouard Philippe de dégainer des ordonnances. Franceinfo revient sur le mode d'emploi de ce dispositif.

1Quel est le principe ?

Les ordonnances permettent à un gouvernement de prendre des mesures relevant en théorie de la loi sans passer par le processus législatif habituel. Le recours à ce dispositif est encadré par l'article 38 de la Constitution. "Le gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi", détaille ainsi le texte de 1958. La pratique des ordonnances est donc encadrée dans le temps et sur certains sujets. Il ne s'agit donc pas d'un pouvoir absolu confié à l'exécutif.

2Quelles sont les étapes à venir ?

Première étape, le Parlement doit d'abord voter une loi d'habilitation, qui précise les sujets et le calendrier pour les ordonnances à venir. C'est cette loi que les députés examinent à partir du 10 juillet et jusqu'au 13. Une fois la loi d'habilitation votée, les ordonnances sont adoptées en Conseil des ministres lors de la deuxième étape, après un avis du Conseil d'Etat, qui reste consultatif. Troisième étape, les ordonnances doivent être signées par le président de la République – François Mitterrand avait, par exemple, refusé de signer certains textes entre 1986 et 1988, lors de la première cohabitation. Les ordonnances sont ensuite publiées au Journal officiel lors d'une quatrième étape et entrent immédiatement en vigueur. 

Elles peuvent néanmoins devenir caduques, en cas d'oubli de la cinquième étape : le dépôt d'un projet de loi de ratification devant le Parlement dans les délais prévus par la loi d'habilitation. Le vote du Parlement constitue donc la dernière étape, et ce n'est pas une simple formalité. Si les parlementaires votent ce projet de loi, les ordonnances prennent force – elles ne pourront donc être modifiées que par une autre loi. Si les députés et les sénateurs ne donnent pas leur feu vert ou décident d'amender les textes, les ordonnances ne disparaissent pas pour autant, mais elles gardent une valeur de décret inférieure à la loi.

3Quel intérêt pour l'exécutif ?

Les ordonnances ont été utilisées à de nombreuses reprises par les précédents gouvernements, comme le gouvernement Debré en 1960 pour maintenir l'ordre en Algérie ou celui d'Edouard Balladur en 1993 pour réformer les retraites. La procédure permet à l'exécutif d'éviter de longs débats parlementaires avec la possibilité, pour l'opposition, de faire de l'obstruction en déposant un grand nombre d'amendements. Le gouvernement cherche ainsi à prouver à l'opinion sa détermination et son efficacité sur un dossier délicat.

Pendant la campagne, Emmanuel Macron justifiait ainsi le recours aux ordonnances pour modifier, "dès l'été", plusieurs points du droit du travail, y voyant le moyen "d'accélérer les débats". "L'élection présidentielle a montré l'énorme attente des Français d'un changement profond et rapide", a récemment justifié la ministre du Travail, Muriel Pénicaud, dans le JDD, assurant que "les mesures adoptées feront l'objet d'une application immédiate". Avec sa réforme du Code du travail, le gouvernement espère lutter rapidement contre le chômage de masse.

4Pourquoi cette procédure est-elle contestée ?

Le dispositif des ordonnances reste mal vu des parlementaires, car il amoindrit le rôle du travail législatif. Le Parlement ne peut ni discuter ni modifier le texte. Certains dénoncent ainsi un passage en force semblable à la procédure du 49.3. "On n'écoute pas, on ne respecte pas la démocratie (...). Quand on veut gouverner sans les citoyens, on procède soit par 49.3 soit par ordonnance", jugeait ainsi Philippe Martinez, secrétaire général de la CGT, au lendemain de l'élection d'Emmanuel Macron.

La contestation de la méthode risque d'être d'autant plus forte que le sujet de la réforme du travail est sensible. "Je veux que tout le monde arrive à comprendre qu'il s'agit de renverser tout l'ordre public social de notre pays par ordonnances", a ainsi prévenu Jean-Luc Mélenchon, de La France insoumise, sur Europe 1.

5La réforme peut donc être adoptée sans discussion ?

Sur l'élaboration du texte, le gouvernement tient à montrer qu'il agit en dialogue avec les organisations syndicales. Le contenu des ordonnances doit ainsi être dévoilé à la fin de l'été, une fois achevé le cycle de concertation avec les partenaires sociaux. Mais le dernier mot revient au gouvernement et plusieurs syndicats ont déjà acté qu'il y aura, au final, des points de désaccord. 

De leur côté, les parlementaires pourraient se sentir mis à l'écart de cette réforme. Ainsi, le président de l'UDI, Jean-Christophe Lagarde, en appelle à un dialogue entre le gouvernement et la représentation nationale : "Je souhaite que le gouvernement discute avec des représentants des groupes parlementaires. Ce n'est pas parce qu'on l'autorise à faire des ordonnances qu'il ne doit plus discuter avec des représentants politiques."

La réforme du Code du travail s'annonce donc comme l'un des premiers tests pour Emmanuel Macron et Edouard Philippe. Un passage en force mal négocié de l'exécutif pourrait déboucher sur un bras de fer délicat avec la rue, comme lors des manifestations contre la loi El Khomri.