Vrai ou faux Emmanuel Macron a-t-il raison d'affirmer que le gouvernement n'a pas "baissé les dotations des collectivités territoriales" ?

C'est la dernière illustration en date des tensions entre Emmanuel Macron et les collectivités territoriales. Lors de son interview sur TF1 et France 2, dimanche 24 septembre, le président de la République s'est défendu de restreindre les aides aux collectivités territoriales, comme l'accusent certains maires depuis plusieurs semaines.

"Nous n'avons pas baissé les dotations des collectivités territoriales."

Emmanuel Macron

sur TF1 et France 2 

Le chef de l'Etat a-t-il raison d'affirmer que les différents gouvernements qui se sont succédé depuis son arrivée au pouvoir, en 2017, ont maintenu un soutien financier constant aux collectivités territoriales ? Si les dotations ont légèrement augmenté sur le papier, certaines mairies estiment être pénalisées, notamment en raison de la forte inflation.  

La dotation venue de l'Etat n'a pas baissé au niveau national

A l'origine de près d'un tiers des ressources versées chaque année, l'Etat est le premier contributeur au budget des collectivités, expose le gouvernement. La plus importante de ces dotations est la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui sert à financer un certain nombre de services et compétences délégués par l'Etat aux collectivités. La DGF est par exemple censée couvrir le coût de fonctionnement des écoles primaires, bibliothèques et équipements sportifs, qui sont gérés par les communes.

Même si des disparités importantes existent entre les communes qui perçoivent la DGF, Emmanuel Macron a raison lorsqu'il affirme que d'un strict point de vue comptable, l'Etat "n'a pas baissé les dotations des collectivités territoriales" à l'échelle du pays. Face à la crise énergétique, Elisabeth Borne a par exemple annoncé le 7 octobre 2022 une augmentation de 320 millions d'euros de la DGF, soit une hausse de 1,2% par rapport à l'année précédente. Cette rallonge, destinée à compenser l'explosion des prix de l'énergie, constituait une première en treize ans. Sous les présidences de Nicolas Sarkozy et de François Hollande, cette dotation avait été gelée ou en baisse.

Lundi 25 septembre, le gouvernement a annoncé une nouvelle augmentation de 220 millions d'euros de la DGF, portant son montant à 27,16 milliards d'euros. Les dotations des collectivités territoriales ont donc augmenté. "Il n'y a pas eu de baisse de la dotation aux collectivités locales", confirme Alain Trannoy, économiste et directeur d'études à l'Ecole des hautes études en sciences sociales.

La question épineuse de l'inflation

Mais c'est sans compter le taux annuel de l'inflation, qui a explosé depuis 2020, comme le rappelle l'Insee. En 2022, il s'élevait à 5,2% en France, hors Mayotte. "Une augmentation de 0,8% de la DGF en 2024, alors que l'inflation attendue est de 5%, cela représente une perte potentielle de 4,2% en euros constants. Ce sera de très loin la plus importante de ces sept dernières années", déplore André Laignel, maire PS d'Issoudun (Indre) et vice-président de l'Association des maires de France (AMF), auprès de franceinfo.

"Le compte n'y est pas, et on en est malheureusement loin."

André Laignel, vice-président PS de l'Association des maires de France

à franceinfo

Depuis plusieurs décennies, l'AMF réclame une indexation de la DGF sur le niveau de l'inflation. Si la dotation avait été indexée sur un taux d'inflation de 5%, cela "aurait conduit à une augmentation de 1,3 milliard d'euros", calcule l'élu. Pour lui, les 220 millions d'euros d'augmentation "sont en réalité un recul du pouvoir d'action des collectivités territoriales", à cause de l'importante inflation subie par celles-ci.

Une discorde entre Paris et l'exécutif sur les finances locales

A ce recul lié à l'inflation s'ajoute, dans certains cas, une baisse des dotations. Le montant de la DGF attribué par l'Etat à chaque commune dépend en effet de la population de celle-ci, de son potentiel fiscal (c'est-à-dire les ressources fiscales libres d'emploi que peut mobiliser une commune), de la voirie et du nombre d'enfants scolarisés. Un calcul complexe à l'issue duquel Paris n'a par exemple rien touché en 2022 et 2023, dénonce la municipalité.

A la mairie de la capitale, l'adjoint aux finances Paul Simondon s'alarme ainsi d'un important manque à gagner. "La DGF était à 930 millions en 2015 et elle était à zéro en 2023, pour la deuxième année consécutive", déplore-t-il. En réponse, Anne Hidalgo a annoncé saisir la justice pour obliger l'Etat à rectifier le tir. "Le système des finances locales est à bout de souffle. L'Etat étrangle les collectivités pour les mettre sous tutelle", accuse son adjoint. Selon l'AMF, le cas parisien n'est pas isolé : plus de la moitié des communes et des intercommunalités ont vu leur DGF baisser en euros courants. 

Cette disparition de la DGF est l'une des raisons pour laquelle Paris a fortement augmenté la taxe foncière en 2023. Perçue essentiellement sur les propriétés bâties, cette taxe alimente en effet directement le budget annuel des communes, et constitue un des principaux leviers des municipalités pour augmenter leurs ressources.

Cette hausse, décidée par la mairie de la capitale, a été dénoncée par Emmanuel Macron dimanche soir. "Quand je vois des communes comme Tourcoing, comme Angers [des communes auparavant dirigées par deux de ses ministres, Gérald Darmanin et Christophe Béchu], comme d'autres qui n'ont pas augmenté leur taxe foncière, et Paris qui a augmenté de plus de 60%, c'est la responsabilité des élus", a-t-il fustigé.

"Quand vous avez votre taxe foncière qui augmente, ce n'est pas le gouvernement. C'est votre commune qui le décide. Et c'est un scandale quand j'entends des élus qui osent dire que c'est la faute du gouvernement !"

Emmanuel Macron

sur TF1 et France 2

En réalité, la forte augmentation de la taxe foncière subie par les propriétaires se décompose en deux parties, à Paris comme ailleurs. Il y a, d'un côté, ce que décide la commune : dans la capitale, la municipalité a ainsi acté une hausse locale de 51,9% de la taxe foncière, ce qui a été critiqué par les oppositions du centre et de la droite.

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De l'autre côté, figure une hausse de 7,1% de la taxe foncière, appliquée au niveau national et indépendante des décisions des communes. Cette augmentation s'explique en premier lieu par la suppression de la taxe d'habitation. La fin de cet impôt a engendré une refonte de la fiscalité locale et une hausse de la taxe foncière, selon un rapport de la Direction générale des finances publiques, cité par Les Echos. La forte inflation vient en outre tirer cette taxe vers le haut : l'augmentation généralisée des prix détermine en effet les "valeurs locatives cadastrales", dont dépend l'assiette de cet impôt. Plus ces valeurs grimpent, plus l'assiette et la taxe augmentent.

Une suppression d'impôts insuffisamment compensée ?

D'autres facteurs viennent mettre à mal les finances des collectivités en difficulté, déplorent les élus. Il y a notamment la suppression de la taxe d'habitation, tout comme la suppression progressive de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

L'Etat s'était engagé à compenser ces suppressions "à l'euro près". Pourtant, André Laignel estime qu'il manque "un peu plus d'un milliard d'euros pour que la compensation de la taxe d'habitation soit intégrale". En effet, selon un calcul de l'AMF, les collectivités territoriales ont touché 84,39 milliards d'euros au lieu des 85,44 milliards d'euros escomptés pour les années 2020 et 2021. Cela représente une compensation de 98,77% de la part de l'Etat.

Paul Simondon estime que le compte n'y est pas non plus concernant la suppression de la CVAE : "L'Etat a versé 10,6 milliards d'euros de compensation aux collectivités. Si elle n'avait pas été supprimée, les collectivités auraient touché 11,3 milliards d'euros. Il manque donc 700 millions", constate l'adjoint aux finances de la Ville de Paris, qui dénonce un "tour de passe-passe". Un chiffre confirmé par l'Association des maires de France.

Un rapport du Sénat (document PDF) publié en juin épinglait l'impact de l'Etat sur l'équilibre financier des collectivités : "De nombreuses décisions unilatérales de l'État affectent, directement ou indirectement, le 'pouvoir d'agir' des collectivités territoriales. Qu'elles augmentent leurs charges ou qu'elles en diminuent les ressources, ces décisions compromettent l'équilibre des finances locales, dans un contexte budgétaire déjà largement contraint en raison de la hausse du coût de l'énergie et des matières premières".

Les propos d'Emmanuel Macron du 25 septembre ont donc ravivé le débat sur les finances des collectivités territoriales, dans un contexte où les relations entre l'Etat et communes et intercommunalités semblent fortement dégradées. "Ce qui est certain, c'est que l'Etat va utiliser des modes de calculs qui vont lui coûter le moins cher possible", analyse l'économiste Alain Trannoy. "Il est donc assez normal que les associations d'élus se plaignent en constatant un retrait financier par rapport à l'évolution escomptée".