Le Conseil d'orientation des retraites a-t-il exagéré le déficit dans son rapport ?

"Il y a un an, on nous expliquait qu'il n'y aurait aucun problème financier sur les retraites. Il y a six mois, un petit problème. Là, au moment où il va y avoir une mobilisation des salariés pour défendre leurs retraites, d'un seul coup, c'est la catastrophe financière." Invité des "4 Vérités" sur France 2, mardi 19 novembre, le député européen Yannick Jadot s'est emporté contre le Conseil d'orientation des retraites (COR), instance rattachée à Matignon. L'écologiste a surtout critiqué le dernier rapport préoccupant du COR sur le financement du système de retraites. Le document "tombe bien", selon l'eurodéputé, au moment où le gouvernement veut imposer sa réforme des retraites. Le COR aurait-il rédigé un rapport dont le seul but est de justifier les projets de l'exécutif ? 

Quelles sont les prévisions du COR ? 

D'après les derniers calculs du COR (PDF), il manquera entre 7,9 et 17,2 milliards d'euros dans les caisses du système de retraites en 2025, soit entre 0,3 et 0,7% du PIB. En juin, dans son rapport annuel (PDF), le COR tablait sur un déficit d'environ 10 milliards d'euros en 2022, soit 0,4% du PIB. Si l'on remonte à son précédent rapport annuel (document PDF), en 2018, le COR ne prévoyait qu'un déficit de 5 milliards d'euros, soit 0,2% du PIB. 

En 2016, le COR envisageait même un retour à l'équilibre (document PDF) "dès le milieu des années 2020". Fort de cette estimation, le candidat à la présidentielle Emmanuel Macron affirmait en mars 2017 dans un entretien au Point que "le problème de nos retraites, dans les prochaines années, n'est plus financier". Un an plus tard, les évaluations du COR repoussent cette perspective à 2036, dans le plus optimiste des scénarios. Une nouvelle année s'écoule et cet horizon s'éloigne encore un peu : à 2042, dans le meilleur des cas.

Comment expliquer ces écarts ? 

Pour calculer le déficit ou les excédents du système de retraites français à l'instant T, mais aussi dans 5, 10, 15 ans ou plus, le COR doit pouvoir mesurer les recettes (les cotisations perçues) et les dépenses (les pensions versées). Il lui faut aussi tenir compte d'une quantité phénoménale de critères, rendant compte des évolutions démographiques et économiques de la société française : fécondité, solde migratoire, espérance de vie, nombre d'actifs et d'inactifs, mais aussi chômage, croissance, inflation…

Avec toutes ces données, le COR bâtit ses modèles, selon quatre scénarios : une France avec une croissance à 1%, à 1,3%, à 1,5% ou à 1,8%. "C'est une mécanique extrêmement compliquée", observe Didier Blanchet, économiste à l'Insee. "Le COR doit synthétiser les données de l'ensemble des caisses de retraite, agréger tous les régimes de retraite et tous les individus, un à un." 

Le système des retraites est tellement complexe que les projections sont un exercice extrêmement délicat.

Didier Blanchet, économiste à l'Insee

à franceinfo

Les projections du COR sont "basées sur les prévisions que le Trésor communique à Bruxelles, pour les trois ou cinq prochaines années", détaille Henri Sterdyniak, économiste à l'OFCE. Par conséquent, "lorsqu'il y a des changements de perspectives à court terme, les projections du COR s'en trouvent changées : une année, il est très pessimiste, une autre, très optimiste." Ainsi, Emmanuel Macron a annoncé, fin avril, que les pensions des retraités touchant moins de 2 000 euros seront réindexées sur l'inflation et donc revalorisées, dès 2020. En outre, selon les projections, l'inflation devrait être plus faible qu'attendue d'ici 2023. Le COR a donc dû refaire ses calculs et ses prévisions ont changé, en quelques mois.

Le système de retraite lui-même "n'est pas à l'abri de variations de court ou moyen terme, liées aux cycles économiques", note l'économiste à l'OCDE Hervé Boulhol. Le système français fonctionne "par répartition" : les cotisations sont prélevées sur la masse salariale, qui évolue au gré de la conjoncture. L'emploi a un impact direct sur les recettes. Le système de retraites est même "sensible à l'évolution des salaires réels", poursuit l'expert.

Plus les salaires montent, plus les cotisations montent, mais les dépenses sont moins réactives, notamment parce que les pensions sont, au mieux, indexées sur les prix.

Hervé Boulhol, économiste à l'OCDE

à franceinfo

Le système de retraites français n'est en outre "pas sur pilotage automatique", poursuit Hervé Boulhol. "Les paramètres ne sont pas définis pour que, quelles que soient la conjoncture, la démographie, et cætera, tout s'équilibre par miracle." Au Danemark ou en Italie, le relèvement de l'âge de départ à la retraite est lié à l'évolution de l'espérance de vie : plus elle augmente, plus l'âge de départ est repoussé. Pas en France, où "les ajustements se font à la main, de manière discrétionnaire et de manière partielle, parce qu'on ne touche à chaque fois qu'à un bout des 42 régimes", selon Hervé Boulhol. Le moindre de ces ajustements a des conséquences sur les estimations du COR. Il est donc "effroyablement compliqué d'avoir une photographie de ce qui se passe". Bref, conclut Didier Blanchet, "le système de retraites français a les projections qu'il mérite".

Pourquoi les dernières conclusions sont critiquées ?

Première critique : "il y a un effet d'optique", dénonce Henri Sterdyniak. "Les dernières prévisions du COR portent jusqu'à 2030, alors que les précédentes allaient jusqu'en 2070." Or, dans les précédentes prévisions du COR, "le déficit augmentait jusqu'à 2030 et diminuait fortement après", jusqu'à parvenir à l'équilibre autour de 2040, puis à l'excédent. En se focalisant sur une période n'allant que jusqu'à 2030, "on ne montre que le creusement du déficit", critique l'économiste.

Deuxième remarque : le déficit calculé par le COR est "construit de toutes pièces", assure Henri Sterdyniak, dans une note d'analyse (fichier PDF) publiée par le collectif des Economistes atterrés. "Le calcul du déficit dépend énormément des hypothèses faites sur la fonction publique", note-t-il, avant de détailler : "Lorsque le gouvernement décide de diminuer les effectifs dans la fonction publique et qu'il n'augmente pas le point d'indice, les cotisations versées par les administrations diminuent. Donc un déficit apparaît, mais en contrepartie, il y a moins de dépenses publiques, en termes de masse salariale. Le déficit est donc artificiel."

Pour Henri Sterdyniak, le déficit du régime des fonctionnaires n'existe même pas, en réalité, car l'Etat a l'obligation de le combler. C'est bien "ce que dit la loi", confirme Hervé Boulhol, pour qui "il n'y a pas formellement de problème d'équilibre pour le secteur public". "S'il y avait un déficit, automatiquement, l'Etat devrait augmenter ses cotisations. Là, on enregistre des baisses dans la fonction publique et on fait l'hypothèse que le taux de cotisation de l'Etat resterait stable. C'est un produit un peu baroque", euphémise Henri Sterdyniak.

L'économiste de l'OFCE objecte également que le COR laisse de côté un autre point essentiel, "les excédents de la Caisse nationale des allocations familiales et de l'Unedic". "Généralement, on transférait ces excédents au système de retraites. Là, on fait l'hypothèse qu'on oublie ces excédents et ces transferts. On choisit donc de faire apparaître le déficit au niveau des retraites, ce qui est tout à fait contestable", critique-t-il. C'est pourquoi il est "problématique" de "regarder un poste isolément", selon Didier Blanchet, de l'Insee. Reprenant l'hypothèse du COR d'un taux de chômage à 7% en 2025, Henri Sterdyniak fait le calcul suivant : en 2025, la branche famille aurait un excédent de trois milliards, l'Unedic afficherait un excédent de 12 milliards et la protection sociale dans son ensemble disposerait d'un excédent de 14 à 23 milliards. Or, le déficit des retraites serait compris entre 7,9 et 17,2 milliards, d'après le COR. Les excédents des uns pourraient largement combler les déficits de l'autre.

Il n'y a pas de déficit important à l'horizon 2025 qu'on ne puisse combler par de simples opérations administratives.

Henri Sterdyniak

à franceinfo

Troisième et dernière critique : le rapport du COR répond à une commande. Le COR a beau revendiquer un statut d'"instance indépendante" et un conseil pluraliste composé de 39 membres (experts, parlementaires, partenaires sociaux, représentants des retraités et des familles, membres des administrations centrales), la structure reste placée sous la tutelle du Premier ministre. C'est justement lui a saisi le COR pour produire ce rapport sur l'état du système de retraites, dans la perspective d'une réforme créant un système universel fusionnant les régimes actuels. "Compte tenu de la commande, le COR se trouve obligé d'analyser des mesures visant à combler un déficit inexistant en 2025", relève Henri Sterdyniak. Le rapport fait in fine apparaître un déficit de plusieurs milliards en 2025. Pour Henri Sterdyniak, l'"objectif" de l'exécutif "est clair" : "Il s'agit de montrer que le système est déficitaire, donc qu'il faut des mesures de correction."

L'économiste précise toutefois que le COR "reconnaît que son évaluation provient de conventions comptables discutables". Reste que lors d'un déplacement à Rodez début octobre, le président avait prévenu : "Si le COR nous dit : 'Il manque 8-10 milliards', on devra dire : 'Il faut travailler un peu plus longtemps'."