Gillez Carrez : "Nous avons plus de 1 000 taxes différentes"

Le mille-feuille fiscal s'est enrichi au cours des trente dernières années. Selon Gilles Carrez, il y aurait en France plus de 1 000 taxes différentes et le rôle de l'impôt aurait été détourné de sa fonction. Pour le président de la commission des Finances à l'Assemblée, "un contribuable malmené par l'impôt finit par se venger". Rencontre avec François Lenglet.

François Lenglet : Les Français se retrouvent aujourd’hui face à un système fiscal coûteux, complexe, injuste et extrêmement changeant. Comment expliquer cette absurdité fiscale ?

Gilles Carrez : De multiples dispositions, exonérations, allègements et exceptions fiscales se sont multipliés par rapport à la règle générale de l’impôt. Pour qu’un impôt fonctionne et soit accepté, il doit avoir une assiette très large et un taux le plus faible possible. Et surtout, qu’il n’y ait ni dérogation ni exception.

Pas de niches fiscales, donc. Mais ces avantages subsistent en France. Comment l’expliquez-vous ?

En France – et c’est une particularité de notre pays –, la fonction première de l’impôt, c’est-à-dire couvrir les dépenses publiques, a été perdue au profit de deux autres fonctions. La première est celle de la redistribution : au nom de la justice, les riches doivent payer davantage que les pauvres. La seconde est celle de l’incitation. L’État oriente l’impôt, incite à l’utilisation d’aides fiscales afin de permettre aux Français, aux agents économiques que sont les particuliers et les entreprises, d’épargner ou d’investir davantage, par exemple. Cette fonction incitatrice de l’impôt, visant à orienter les comportements des agents publics, l’a au final emporté sur l’objectif premier des impôts, qui est celui du financement des dépenses publiques.

Ce problème semble s’être aggravé au fil des années...

Oui, cela s’est aggravé car il y a une sorte de confiance aveugle dans le fait qu’en manipulant l’impôt, nous pouvons orienter, voire déterminer les comportements des entreprises ou des ménages. C’est un problème typiquement français, qui montre à quel point notre pays reste centralisé, sous influence de la collectivité publique. Il y a derrière cela une philosophie qui consiste à dire que l’État sait ce qui est bon pour les Français – pour les ménages comme pour les entreprises. Prenons l’exemple du logement. En 1984, les politiques ont décidé que les Français devaient acheter des logements pour les louer. Ils ont mis en place une incitation fiscale. Depuis cette époque, ces mécanismes ont fleuri.

Combien y a-t-il de niches fiscales aujourd’hui en France ?

Nous avons commencé à les réduire quelque peu. Quand nous avons débuté ce travail avec Didier Migaud, alors président de la commission des Finances, nous comptions des centaines de niches fiscales uniquement sur l’impôt sur le revenu. Quatre de ces niches permettaient une défiscalisation sans limite. Il s’agissait de l’investissement productif en Outre-Mer ou du dispositif Malraux, par exemple. Nous avons introduit un plafonnement pour chacune de ces niches. Nous avons ensuite simplifié le système, car il existait à la fois des niches de réduction d’impôt et des avantages fiscaux sur les revenus imposables. Nous avons tout transformé en réduction d’impôt. Aujourd’hui, vous ne pouvez ainsi pas défiscaliser au-delà d’un certain montant d’impôt, ce qui est aussi un travail d’équité fiscale.

Par contre, je le reconnais, nous n’avons pas éradiqué ces niches. Tout ce travail reste à faire, et il est très difficile. On pouvait penser, par exemple, que les dispositifs fiscaux sur les logements locatifs seraient supprimés en 2012, compte tenu des critiques avancées par l’opposition à ce moment-là. Ils ont simplement été transformés, car l’ensemble de la profession des promoteurs a expliqué que si l’on supprimait cette incitation fiscale, la construction de logements serait affectée. Il s’agit donc d’un travail difficile. Il faut diminuer les choses petit à petit. Nous avons cependant obtenu une victoire en 2008 et 2009 : désormais, les niches, les dépenses fiscales, sont réservées aux seules lois de finances. Il est impossible d’en introduire une nouvelle dans une loi normale. Car avec la loi de finances, vous voyez à la fois les recettes et les dépenses. Si vous créez une nouvelle niche fiscale, donc un trou dans les recettes, vous devez en principe vous poser la question de la gager au niveau des dépenses.

A-t-on une idée du nombre de taxes qui existent aujourd’hui en France ?

Je pense que nous dépassons 1 000 taxes. Vous avez tout ce qui relève de l’État, mais n’oubliez pas ce qui relève des collectivités locales, par exemple la taxe de balayage qui est très ancienne. Vous avez également tout ce qui relève des comptes sociaux. Je pense qu’en cinquante ans, nous avons multiplié par quatre ou cinq le nombre de taxes. Mais il y a beaucoup de taxes qui sont très faibles et qui, finalement, concernent très peu de personnes.

Il existe une taxe sur les poissons, sur les baby-foot, sur le ski de fond... Pourquoi autant de taxes absurdes ?

En tant que rapporteur du Budget, j’ai eu à rapporter la taxe sur les crustacés, coquillages et poissons. J’étais totalement contre. J’ai raconté en séance que j’étais allé voir ma poissonnière au marché du Perreux-sur-Marne pour lui expliquer cette taxe. Elle a réagi en me disant que cela n’avait aucun sens, et elle avait raison ! Le pouvoir politique crédite l’impôt d’un excès de confiance. Il pense qu’il suffit d’appuyer sur tel ou tel bouton, de créer ces taxes pour voir les Français acheter davantage de poissons ou de logements... Toutes ces taxes font perdre de vue l’objectif premier de l’impôt. On ne réalise pas qu’un contribuable malmené par l’impôt finit par se venger, d’une manière ou d’une autre. Si les taxes sont excessives, le contribuable va lui aussi adapter son comportement. Voire quitter le pays.

Comprenez-vous la révolte de certains Français face à l’impôt ? Par exemple, celle des indépendants face à leur régime social, le RSI, ou celle des retraités qui partent à l’étranger ?

Bien sûr. Il y a deux problèmes : un problème de complexité, de changements de règles qui obscurcissent l’impôt, et des impôts qui sont manifestement spoliateurs. Le problème lié au RSI, c’est que les cotisations sont calculées sur la base des revenus de l’année N-2. Or, dans le commerce et l’artisanat, vous pouvez avoir de très bonnes années comme vous pouvez en avoir de très mauvaises. Vous pouvez ainsi payer des sommes colossales cette année simplement parce que vous avez très bien gagné votre vie deux ans plus tôt. Un contribuable ne peut accepter cela.

Je vais prendre un autre exemple. Beaucoup de personnes ayant des revenus importants ont décidé d’investir dans le photovoltaïque en Guadeloupe ou en Martinique, à l’époque où cela générait des défiscalisations très importantes, à mon sens excessives. Cela a créé une telle bulle que tout a été arrêté. Les personnes ayant investi ont non seulement perdu leurs investissements, mais elles ont aussi dû rembourser l’avantage fiscal qu’elles avaient obtenu.

Il y a également le problème de l’impôt confiscatoire. Un Français recevant des dividendes a certes des revenus importants, mais il est au total imposé à hauteur de 64,5% sur ces dividendes. S’il doit payer l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en plus sur ces rémunérations, il peut arriver à un taux d’imposition de 100%. C’est inacceptable. Nous sommes le seul pays en Europe à avoir un tel système. Le Conseil constitutionnel a désormais fixé une sorte de limite à 75%. Mais c’est un taux déjà très élevé. Il faut faire très attention : si le consentement à l’impôt parmi ces contribuables aisés est brisé, c’est toute la collectivité qui en pâtit.

N’y a-t-il pas un risque que l’impôt soit délégitimé en France, du fait de cette instabilité et de cette complexité ?

L’instabilité conduit les Français à ne plus comprendre l’impôt. Pour consentir à l’impôt, il faut en comprendre les mécanismes. Un impôt qui change sans arrêt est forcément contesté. Prenons un autre exemple, celui des plus-values immobilières. Pendant vingt ou trente ans, vous aviez un même système qui fonctionnait : une actualisation annuelle du prix du bien en fonction de l’inflation, et l’exonération totale de la plus-value après 22 ans. En 2003 et 2004, le système est modifié : on décide de réduire le délai de 22 à 15 ans. En 2011, face au déficit du budget, on décide de revenir non pas à 22 ans mais à 30 ans ! C’est une croyance aveugle dans le fait que, grâce à l’impôt, on peut emmener la France à peu près où l’on veut. Mais la vraie vie n’est pas comme cela. Les agents économiques ont leur rationalité, ils ont également un certain degré de confiance. Quand vous changez sans cesse la règle du jeu, vous créez de la défiance.

Le problème français n’est-il pas dans ces changements permanents, justement ? Chaque année, 20% des articles du Code général des impôts, qui fait plus de 3 500 pages, sont remaniés. 

L’instabilité du Code des impôts est un phénomène assez récent. Il a enflé, je dirais, au cours des trente dernières années. Pourquoi ? Tout simplement parce que les pouvoirs publics ont demandé à l’impôt de nouvelles fonctions qui, à mon sens, ne relevaient pas du rôle essentiel de l’impôt. Ces nouvelles fonctions ont complètement déstabilisé et complexifié l’impôt. Dans notre code actuel, pour chaque impôt, la règle générale est donnée sur deux ou trois pages. Ce sont les cas particuliers – toutes ces exemptions, exonérations et niches fiscales – qui sont donnés sur des dizaines, voire des centaines de pages. Vous avez également des milliers de pages d’instructions fiscales. Nous sommes dans un système où la règle générale est considérée comme presque marginale face à toutes les exceptions et tous les cas particuliers. Les services fiscaux eux-mêmes sont confrontés à une matière fiscale beaucoup trop complexe.

Prenons l’exemple de la Contribution sociale généralisée, la CSG. Il s’agit d’un impôt qui crée très peu de contentieux, du fait d’une assiette très large. Dès lors que l’on a plusieurs taux, cela peut créer de graves difficultés. Cette année, en supprimant la première tranche d’impôt sur le revenu, on a modifié son articulation avec la CSG. Environ 700 000 retraités, qui bénéficiaient jusqu’alors d’un taux réduit de CSG, se sont retrouvés à payer un taux normal.

A-t-on des indications sur l’exil fiscal et sur son accélération ?

C’est aujourd’hui l’omerta. Nous sommes face à un véritable déni du gouvernement. Il y a deux ans, j’ai proposé un travail conjoint entre la commission des Finances et Bercy : la mise en place d’indicateurs, à la fois fiscaux et sociologiques, visant à suivre le phénomène. Les indicateurs fiscaux sont l’impôt sur le revenu – voir combien de contribuables partent et reviennent chaque année au sein de chaque tranche de revenu – mais également le contrôle de l’ISF et de l’exit tax, que l’on paie lorsque l’on a réalisé des plus-values et que l’on part à l’étranger. Les indicateurs de type social, ce sont par exemple les inscriptions dans les lycées français, les listes d’attente à Londres, Hong Kong, en Suisse ou à Bruxelles...

Cependant, je ne suis toujours pas parvenu à obtenir du gouvernement la mise en place d’indicateurs objectifs. Et je suis assez inquiet face à un signal, une lumière rouge qui commence à clignoter : l’impôt sur le revenu. En général, l’impôt sur le revenu rapporte toujours un peu plus que ce qui était prévu. Ces deux dernières années, nous nous sommes retrouvés avec 5 milliards d’euros en moins par rapport aux prévisions. Il se passe des choses.