Budget : on vous explique les différences entre le PLF et le PLFSS, les deux projets de loi sur le financement de l'Etat et de la sécurité sociale

Le projet de loi de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2023 étaient au menu du conseil des ministres du lundi 26 septembre. Le premier correspond au budget de l'Etat, le second fait beaucoup parler de lui en ce moment car il pourrait contenir un amendement sur les retraites. On vous explique les différences entre les deux. 

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Qu'est-ce que le projet de loi de finances (PLF) ? 

Le projet de loi de finances (PLF) est le projet de loi qui aboutit au budget de l'Etat. Comme une entreprise, il a des ressources, c'est-à-dire de l'argent qui rentre dans les caisses, et des dépenses. Ce qui rentre dans les caisses, ce sont les impôts et les taxes que les citoyens et les entreprises payent. Et ce qui en sort, ce sont les dépenses publiques pour l'éducation, la police, la justice, la santé, etc.

Si les dépenses sont plus importantes que les ressources, le budget est en déficit. C'est le cas pour le budget de l'Etat français depuis plus de quarante ans. Et l'accumulation de ces déficits au cours des années, c'est la dette de l'Etat. 

L'élaboration du PLF est un véritable marathon politique qui dure toute une année. Top départ au mois de janvier, le Premier ministre fixe les priorités puis le ministère des Finances produit une première analyse. Pour ça, il regarde les dépenses de l'année en cours et les prévisions de dépenses pour l'année suivante. Ces prévisions viennent des différents ministères qui expliquent de quoi ils pensent avoir besoin, mais aussi des perspectives de chômage ou de croissance. 

Des conférences budgétaires entre Bercy et les ministères permettent ainsi de négocier les montants des crédits alloués à chacun. A ce stade, le gouvernement saisit le Haut conseil des finances publiques (HCFP) qui se prononce sur les prévisions macro-économiques.

Les arbitrages sont rendus au mois de juin et les ministres reçoivent alors une lettre de cadrage, qui fixe un plafond de crédits et d'emplois. C'est sur ces bases qu'a lieu au Parlement le débat d'orientation des finances publiques (DOFP), qui se penche sur les plafonds de dépenses et d'emplois et sur des indicateurs de performance. En juillet se tiennent les conférences de répartition : Bercy et les ministères se répartissent définitivement les crédits. Le texte du PLF est ensuite finalisé, transmis au HCFP puis au Conseil d'Etat et enfin, présenté en conseil des ministres, comme ce lundi matin.

Le sprint final démarre le premier mardi d'octobre avec le dépôt du PLF à l'Assemblée nationale. Le Parlement (Assemblée et Sénat) a alors 70 jours pour débattre du texte et aboutir à une version définitive et son adoption. La loi de finances est alors promulguée au plus tard le 31 décembre et publiée au Journal officiel.

Mais puisque le PLF se fonde en partie sur des prévisions, la loi de finances peut être adaptée au cours de l'année, par exemple s'il y a plus de dépenses que prévu, il faut alors ajuster le budget. Dans ce cas, on adopte une loi de finances rectificative.

Qu'est-ce que le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ?

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) existe depuis 1996. C'est un texte qui fixe les objectifs de dépenses de la sécurité sociale en fonction des prévisions de recettes.

Le PLF et le PLFSS sont présentés et votés en même temps mais ne sont pas de même nature : ces deux textes aboutissent pour le premier à la loi de finances (LF), qui fixe le budget de l'Etat pour l’année à venir, et pour le deuxième à la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS), qui a vocation à maîtriser les dépenses sociales et de santé, mais n'a pas de portée budgétaire contraignante. L'un pose le budget de l'Etat (dépenses et recettes), l'autre établit des prévisions de recettes de la Sécurité sociale et des objectifs de dépenses. L’article 34 de la Constitution dispose que les lois de financement de la sécurité sociale "déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses". 

Le PLFSS comporte quatre parties principales : la première approuve le dernier exercice clos (année N-2, soit 2021 pour le PLFSS 2023) ; la deuxième porte sur l'exercice en cours (année N-1, soit 2022 pour le PLFSS 2023) ; la troisième se penche sur les prévisions de recettes ; la quatrième fixe les objectifs de dépenses par branche (maladie, famille, retraites, accidents du travail, maladies professionnelles et autonomie), notamment l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam).

La préparation du PLFSS relève de la compétence du gouvernement. C'est la direction de la Sécurité sociale (DSS) qui élabore le texte, en collaboration avec la direction du Budget et avec les directions du ministère des Solidarités et de la Santé, et en lien avec la Commission des comptes de la Sécurité sociale (CCSS). Tous travaillent sur le texte de mi-avril à mi-octobre et le PLFSS est déposé par le gouvernement au plus tard le 15 octobre. Puis c'est au Parlement d'en débattre. Il dispose de 50 jours pour se prononcer.

Une fois promulguée, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), comme la loi de finances (LF), pourra être adaptée en cours d'année avec une loi rectificative.

Si on parle autant du PLFSS en cette rentrée, c'est que la Sécurité sociale, dans sa branche "vieillesse", contient aussi le budget des retraites. Le gouvernement pourrait donc décider d'ajouter un amendement dans ce texte qui permettrait d'allonger la durée de cotisation.