Veto, échec des médiations... Comment la guerre en Syrie révèle l'impuissance de l'ONU

"Prenons garde que la tragédie syrienne ne soit pas aussi le tombeau des Nations unies." L'avertissement lancé par l'ambassadeur de la France auprès de l'ONU, François Delattre, le 22 février, lors d'une énième réunion du Conseil de sécurité sur le dossier syrien, reste d'une actualité brûlante.

Dans la nuit du vendredi 13 au samedi 14 avril, les Etats-Unis, la France et le Royaume-Uni se sont en effet affranchis de l'aval onusien pour lancer une série de frappes militaires contre des installations du régime syrien, en représailles à l'attaque à l'arme chimique présumée qui a visé le fief rebelle de Douma, le 7 avril. Depuis le début du conflit en 2011, l'ONU n'est jamais parvenue à enrayer la guerre en Syrie. 

Un veto permanent

Pour être adoptée par le Conseil de sécurité, une résolution doit obtenir neuf votes favorables de la part des quinze Etats membres. Et ne pas être bloquée par le veto d'un des cinq membres permanents (Russie, Chine, Etats-Unis, Royaume-Uni et France). Or, depuis 2011, Moscou a usé à douze reprises de son droit de veto, selon le décompte de l'AFP, pour protéger son allié syrien des représailles occidentales.

Le premier veto à un projet de résolution est tombé dès le 4 octobre 2011. La résolution réclamait des "mesures ciblées" contre le régime après la répression sanglante de manifestations pro-démocratie. La Russie et la Chine s'y sont opposées, rappelle le site de La Libre Belgique. Il y a ensuite eu, liste Le Monde, un veto russe et chinois le 22 mai 2014 à un texte demandant la saisine de la Cour pénale internationale ; un autre veto russe le 8 octobre 2016 à une résolution qui exigeait la cessation des bombardements qui faisaient rage sur la ville d'Alep ou encore, le 28 février 2017, un veto russe et chinois à des sanctions contre onze responsables syriens et dix organismes, tous en lien avec l'utilisation d'armes chimiques.

Les résolutions les plus contraignantes ont été rejetées. Les textes qui ont échappé au veto portaient sur des cessez-le-feu humanitaires et ne prévoyaient pas de sanctions, souligne Le Monde.

"La réalité est que la Russie a utilisé le Conseil comme un moyen de compliquer et de ralentir les efforts de paix en Syrie", juge Richard Gowan, chercheur au Conseil européen des relations internationales, cité par La Tribune de Genève. Et "les Etats-Unis et leurs alliés sont dans une certaine mesure complices". "Ils ont toujours su que la Russie jouait avec le système alors que le seul moyen d'arrêter cela aurait été d'intervenir militairement en Syrie ou de céder à Bachar Al-Assad. Au lieu de cela, Washington et ses amis sont revenus sans cesse à New York et à Genève pour davantage de jeux diplomatiques. Personne en fait ne s'est jamais assez soucié du peuple syrien pour arrêter la guerre", déplore l'expert.

L'ONU est devenue un outil placé entre les mains d'Etats membres qui ne sont pas d'accord entre eux. Les choses ne peuvent pas bouger.

Chloé Maurel, historienne spécialiste des Nations unies

à "20 Minutes"

"L'ONU est complètement paralysée par le droit de veto", observe l'historienne Chloé Maurel, spécialiste des Nations unies, interrogée par 20 Minutes. "Dans le passé, l'ONU a été tout aussi impuissante lors du génocide au Rwanda en 1994 ou encore lors du massacre de Srebrenica [Bosnie-Herzégovine] en 1995." "Kofi Annan, secrétaire général de l'ONU de 1997 à 2006, avait proposé que le droit de veto soit suspendu à partir du moment où l'organisation constate des crimes de masse et doit agir en urgence. Mais cela n'est pas passé au vote", rappelle l'historienne.

Une médiation impossible

En sept ans de conflit, trois diplomates chevronnés ont tour à tour tenté une médiation sous l'égide des Nations unies. En vain. 

Le premier, l'ancien secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan, a jeté l'éponge au bout de cinq mois seulement, en août 2012. Il avait proposé un plan en six points. Il prévoyait une cessation des combats et une transition politique. Son plan est resté un vœu pieux. "J'ai fait de mon mieux", a-t-il lâché. Le médiateur avait avancé deux explications à l'échec de sa mission : "la militarisation croissante sur le terrain" et "le manque évident d'unité au sein du Conseil de sécurité".

Le deuxième, l'ancien ministre algérien des Affaires étrangères Lakhdar Brahimi, artisan notamment de l'accord de Taëf qui avait mis fin à la guerre civile libanaise en 1989, a démissionné après un peu moins de deux ans d'efforts infructueux. "Je n'arrivais à rien et c'était la seule façon pour moi de protester contre le total manque d'attention de la communauté internationale pour la situation en Syrie", s'est-il justifié, cité par Courrier international. Au début de l'année 2014, il est parvenu à organiser à Genève les premières négociations directes entre le gouvernement et l'opposition, sous la houlette des Etats-Unis et de la Russie. Las, les pourparlers se sont achevés sans accord concret. 

Le troisième, Staffan de Mistura, ancien chef des missions de l'ONU en Irak et en Afghanistan, a réussi à organiser plusieurs rounds de négociations début 2016 et fin 2017 à Genève, puis début 2018 à Vienne. Sans succès. Les pourparlers ont à chaque fois achoppé sur la question de la transition démocratique. "Beaucoup d'acteurs – dont le gouvernement d'Assad – sont prêts à lutter jusqu'au dernier Syrien pour que le monde reconnaisse que leur cause est juste. C'est la guerre la plus cynique que j'aie jamais vue", confiait le médiateur international à Courrier international.

Parfois, j'ai l'impression d'être un médecin qui tente de maintenir un patient en vie mais qui ne peut que soulager la douleur.

Staffan de Mistura, envoyé spécial de l'ONU pour la Syrie

au "Guardian"

Une aide humanitaire prise en otage

L'une des missions de l'ONU est la distribution d'aide humanitaire. Là aussi, son action a atteint ses limites. En Syrie, les convois humanitaires ne peuvent accéder aux zones de guerre que si le régime leur donne son feu vert. Or en 2017, selon un rapport de lu BCAH, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations unies, repris par Le Monde, seules 27% des demandes de convois soumises au gouvernement syrien ont été approuvées. Soit 47 sur 172.

"Les Nations unies devront rendre des comptes, elles ont laissé le régime transformer l'aide humanitaire en une arme de guerre", accusait dans Le Monde Mohamad Katoub, membre de la Syrian American Medical Society (SAMS). "C'est rageant de se dire que l'on est incapable d'atteindre des gens qui sont à trente minutes en voiture, nous avons la capacité de faire beaucoup plus", reconnaissait dans Le Monde Linda Tom, porte-parole du bureau des affaires humanitaires de l'ONU à Damas, alors que les civils de la Ghouta orientale attendaient une aide humanitaire, à moins de dix kilomètres des bureaux onusiens dans le centre de la capitale syrienne.

"L'impunité totale durant cette guerre pose un réel défi aux cadres diplomatique et juridique définis à l'échelle internationale. Tout ce qui a été construit depuis la Seconde Guerre mondiale en matière de droits, de conventions et de mécanismes de condamnation et de jugement sera désormais plus que jamais remis en question", constate le politologue Ziad Majed, auteur de Syrie, la révolution orpheline (Sindbad - Actes Sud), mentionné par Slate.

Il y a un échec flagrant de la diplomatie et des organisations internationales dans le conflit syrien, notamment des Nations unies, mais aussi des organisations régionales, comme la Ligue arabe.

Ziad Majed, auteur de "Syrie, la révolution impossible"

dans Slate

Des experts s'accordent tout de même pour défendre l'action des Nations unies. L'ONU n'est qu'"un instrument aux mains de ses Etats membres" et ce "n'est pas que le Conseil de sécurité", mais aussi tout un "système" et "des agences sur le terrain qui tentent d'apporter une aide humanitaire, quand elles sont autorisées à avoir accès aux populations". Donc, "il faut blâmer les Etats, certains Etats, pas l'ONU dans son ensemble", juge dans Le Point Alexandra Novosseloff, membre de l'International Peace Institute à New York. "Il est injuste de blâmer l'ONU dans son ensemble pour les échecs du Conseil de sécurité, abonde Richard Gowan. Beaucoup de fonctionnaires de l'ONU, en fait nombre de diplomates du Conseil, ont usé leurs nerfs à essayer de mettre fin à la guerre."