DGS, SPF, HAS... On vous dit tout (ou presque) sur ces organismes dont vous entendez parler depuis le début de la crise du Covid-19

Statistiques, avis et recommandations se bousculent et s'accumulent, depuis le début de la pandémie de Covid-19. Ces données émanent du Conseil scientifique, de l'agence Santé publique France (SPF), de la Haute Autorité de santé (HAS) ou encore de l'Académie de médecine... Ces instances sanitaires interviennent chaque jour ou presque dans le débat public, en conseillant les responsables politiques ou en communiquant directement avec les citoyens. Franceinfo revient sur le rôle et le périmètre de neuf d'entre elles, pour tenter d'y voir plus clair.

1Le Conseil scientifique

C'est quoi ? Le Conseil scientifique Covid-19 a été installé le 11 mars par le gouvernement. Il est chargé d'"éclairer la décision publique dans la gestion de la situation sanitaire liée au coronavirus", expliquait alors le ministère de la Santé.

C'est qui ? Un groupe d'experts présidé par le professeur Jean-François Delfraissy, également à la tête du Comité consultatif national d'éthique (CCNE) depuis 2016. Le Conseil scientifique comptait 11 membres à sa création. Sa composition a ensuite un peu évolué, avec des entrants, et un sortant notable, le désormais célèbre Didier Raoult. Ils sont à présent 13, selon une note du 12 septembre, parmi lesquels on trouve des spécialistes renommés des épidémies et des infections, mais aussi un sociologue et une anthropologue. Les membres de cette instance sont bénévoles, comme l'indique son règlement intérieur (en PDF).

Le médiatique et controversé Didier Raoult a quitté l'instance au bout de deux semaines. Il l'a ensuite accusée d'être liée à des laboratoires pharmaceutiques. Franceinfo a démêlé le vrai du faux sur ce sujet. En résumé, certains membres sont effectivement liés à des groupes industriels. Yazdan Yazdanpanah, chef du service des maladies infectieuses à l'hôpital Bichat à Paris, est la personne qui compte le plus de liens avec des groupes pharmaceutiques. Toutefois, Jean-François Delfraissy n'y voit aucun conflit d'intérêts, puisque les membres du Conseil ne se sont pas prononcés sur les traitements du Covid-19.

Quelles sont ses missions ? Le Conseil scientifique est chargé d'apporter "un éclairage scientifique et réactif sur des questions précises et concrètes relatives à la gestion de la crise sanitaire", écrivait le ministère de la Santé en mars. Tous ses avis sont du domaine public.

Quel est son poids ? L'exécutif a beaucoup mis en avant le travail du Conseil scientifique et s'est appuyé sur ses avis pendant les premiers mois de la crise sanitaire en France. Emmanuel Macron avait par exemple répété, en mars, que le maintien du premier tour des élections municipales était le fruit d'un "consensus scientifique et politique". "Nos décisions ont été prises sur la base de recommandations scientifiques", avait insisté le chef de l'Etat. Mais la relation entre l'Elysée et ce collège d'experts s'est crispée et Emmanuel Macron y a progressivement moins souvent fait référence.

Dans sa dernière note, le Conseil scientifique rappelle que ses compétences et ses avis "se limitent à des considérations d'ordre strictement sanitaire" et qu'il ne se prononce pas sur les décisions politiques et juridiques. Début septembre, une petite phrase de Jean-François Delfraissy ("le gouvernement va devoir prendre des décisions difficiles") a tout de même fait polémique. "Chacun doit rester à sa place, c'est aux dirigeants démocratiquement élus de prendre des décisions", lui a répondu Emmanuel Macron.

2Le Comité analyse, recherche et expertise (Care)

C'est quoi ? Créé le 24 mars, là aussi pour faire face spécifiquement à la crise sanitaire provoquée par l'épidémie de Covid-19, le Comité analyse, recherche et expertise (Care) est présenté comme plus "opérationnel" que le Conseil scientifique.

C'est qui ? Le Care réunit douze chercheurs et médecins. Il est présidé par Françoise Barré-Sinoussi. Cette virologiste de 72 ans a obtenu, en 2008, le prix Nobel de médecine pour ses travaux sur le sida. "Je réunis aujourd'hui nos meilleurs chercheurs pour progresser sur les diagnostics et les traitements", avait écrit Emmanuel Macron lors de l'installation du Care. Deux membres de ce comité siègent également au Conseil scientifique (l'infectiologue Yazdan Yazdanpanah et l'anthropologue Laëtitia Atlani-Duault, experte auprès de l'ONU et spécialiste de la gestion des crises).

Quelles sont ses missions ? Son rôle est de "conseiller le gouvernement pour ce qui concerne les programmes et la doctrine relatifs aux traitements, aux tests et aux pratiques de 'backtracking' qui permettent d'identifier les personnes en contact avec celles infectées par le virus du Covid-19", selon l'Elysée. Concrètement, cette instance conseille notamment le gouvernement sur les traitements et les tests.

Quel est son poids ? Le Care, plus discret que le Conseil scientifique, a arrêté ses travaux dès le mois de juin. "Nous sommes remobilisables en cas de besoin. Mais il faut que de plus jeunes prennent le relais", a déclaré Françoise Barré-Sinoussi au Journal du dimanche (article abonnés), en juin. Le Care "a permis d'identifier un maximum de projets capables de donner des solutions le plus rapidement possible. Ce comité a extrêmement bien fonctionné (...) Il a aussi beaucoup produit de notes de fond", a estimé Frédérique Vidal, ministre de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation, fin juillet.

3La Haute Autorité de santé (HAS)

C'est quoi ? La Haute Autorité de santé, créée par la loi du 13 août 2004, est une autorité publique indépendante. Depuis le 1er janvier 2015, la HAS est financée par une dotation unique de l'Assurance-maladie, comme le rappelle un rapport de 2019 sur les autorités administratives et publiques indépendantes (en PDF).

C'est qui ? Le collège de la HAS est constitué de huit personnes. Son président (sa présidente actuellement, Dominique Le Guludec) est désigné par le chef de l'Etat. Quatre membres sont nommés par les ministres chargés de la Santé et de la Sécurité sociale, dont une personnalité justifiant d'une expérience dans les secteurs médico-social et social. Un membre est désigné par le président de l'Assemblée nationale, un autre par le président du Sénat. Enfin, le huitième est choisi par le président du Conseil économique, social et environnemental (Cese). Outre ce collège, l'instance compte huit commissions spécialisées, quelque 400 agents permanents et un réseau d'environ 750 experts.

Quelles sont ses missions ? "La HAS est en quelque sorte l'équivalent du Conseil supérieur de l'audiovisuel, mais dans le domaine de la santé", résume l'instance auprès de franceinfo. Elle intervient dans trois domaines :

• Elle certifie des établissements de santé, évalue des produits de santé en donnant des recommandations sur les médicaments qui doivent être remboursés ou non (comme elle l'a fait récemment pour certains types de tests pour le Covid-19).

• Elle partage des recommandations concernant les pratiques professionnelles.

• Elle intervient dans l'organisation des soins et de la santé publique.

Ces dernières semaines, la HAS a donné son feu vert pour l'utilisation des tests salivaires. Pour certains travaux, elle peut mettre jusqu'à deux ans afin de publier un avis. Mais, dans le cas des tests salivaires, l'instance a agi vite "compte tenu de l'urgence de la situation", tout en soulignant qu'elle rendait son avis selon l'état actuel des connaissances de la science et des données disponibles.

Quel est son poids ? De façon générale, l'avis de la HAS est suivi par l'exécutif. Rares sont les cas où ses avis ont été ignorés ou partiellement respectés, indique-t-elle à franceinfo. Sur l'homéopathie, par exemple, elle a prôné en juin 2019 son déremboursement à cause d'une efficacité "insuffisante". Le gouvernement a suivi l'avis de l'instance. En octobre 2019, deux arrêtés ont été publiés au Journal officiel, entérinant la fin du remboursement des produits et des préparations homéopathiques à compter du 1er janvier 2021.

L'association Anticor, qui lutte contre la corruption et pour l'éthique en politique, a déposé une plainte en 2018 pour "prise illégale d'intérêts" contre des experts de la HAS. Elle vise notamment deux experts qui ont, selon elle, reçu plus de 20 000 euros de la part de laboratoires pharmaceutiques avec lesquels ils avaient pourtant déclaré n'avoir aucun lien. Face à la lente avancée du dossier, Anticor a porté plainte avec constitution de partie civile en juillet 2019.

4Le Haut Conseil de la santé publique (HCSP)

C'est quoi ? Le Haut Conseil de la santé publique se présente comme une "instance d'expertise indépendante", qui mène "des travaux sur l'ensemble du champ de la santé publique". Il a été créé par la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique et mis en place en 2007.

C'est qui ? Franck Chauvin, le président du HCSP, évoque auprès de franceinfo "une structure très légère", qui compte 76 experts bénévoles et douze personnes mises à disposition pour la faire fonctionner.

Quelles sont ses missions ? Le HCSP constitue une "aide à la prise de décision en matière de santé publique" pour les pouvoirs publics, synthétise Franck Chauvin. Sur son site, le HCSP dit avoir pour mission de "contribuer à l'élaboration, au suivi annuel et à l'évaluation pluriannuelle de la stratégie nationale de santé". Quelle différence avec la Haute Autorité de santé ? "Globalement, la HAS s'occupe des pratiques. Nous, des aspects de politiques sanitaires", résume Franck Chauvin. Le HCSP s'occupe "en premier lieu de la gestion des risques sanitaires, à un deuxième niveau de la conception et de l'évaluation des stratégies de prévention, puis, quand on a le temps, de la prospective sur des questions de santé publique", explique-t-il.

Quel est son poids ? Olivier Véran, le ministre de la Santé, a annoncé le 17 septembre un assouplissement du protocole sanitaire dans les établissements scolaires, suivant un avis du HCSP. Le ministre de la Santé a cité l'avis du Haut Conseil pour défendre la décision du gouvernement : "Le risque de transmission existe principalement d'adulte à adulte, d'adulte à enfant, mais rarement d'enfant à enfant, ou d'enfant à adulte." Mais les avis du HCSP sont-ils tous suivis par l'exécutif ? "On peut dire que pendant la crise, tous les avis du HCSP ont été suivis par des décrets, des arrêtés, des circulaires, des protocoles ou autres", commente Franck Chauvin. "Le besoin d'expertise scientifique pendant cette crise a été énorme", ajoute-t-il.

Le Haut Conseil de la santé publique est particulièrement discret dans les médias en cette période de pandémie. "La décision que nous avons prise, c'est d'arrêter de communiquer", avait déclaré le président du HCSP, le 16 septembre, devant la commission d'enquête du Sénat. "Dans ce contexte, la communication nous semblait plus délétère que bénéfique", avait-il estimé, dénonçant un "populisme scientifique".

5L'Académie nationale de médecine

C'est quoi ? Fondée en 1820, elle est l'héritière de l'Académie royale de chirurgie créée en 1731 et de la Société royale de médecine née en 1778. "L'Académie nationale de médecine est une personne morale de droit public à statut particulier, placée sous la protection du président de la République", selon l'article 110 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013. "L'Académie nationale de médecine s'administre librement. Ses décisions entrent en vigueur sans autorisation préalable. Elle bénéficie de l'autonomie financière sous le seul contrôle de la Cour des comptes." L'Académie de médecine ne doit pas être confondue avec l'Académie des sciences, qui dispose d'une section médicale.

C'est qui ? Les membres de l'Académie de médecine sont élus par leurs pairs. Toutes les fonctions y sont électives. "Les membres titulaires, au nombre maximum de 135, sont de nationalité française", explique le règlement intérieur. "Dans un objectif d'impartialité, d'indépendance et de transparence, les membres élus à l'Académie nationale de médecine sont tenus à la déclaration de leurs liens d'intérêts. Il leur appartient ensuite de faire connaître les éventuelles modifications qui résultent de nouvelles activités ou autres dispositions."

Quelles sont ses missions ? L'Académie de médecine répond, "à titre non lucratif, aux demandes du gouvernement sur toute question concernant la santé publique et s'occupe de tous les objets d'étude et de recherche qui peuvent contribuer aux progrès de l'art de guérir", écrit-elle sur son site.

Quel est son poids ? L'Académie nationale de médecine donne régulièrement des avis sur différents sujets de santé ou d'éthique médicale, mais ces avis ne sont pas contraignants. Depuis le début de la pandémie, elle a délivré de très nombreuses recommandations grâce à une cellule Covid-19 présidée par l'épidémiologiste Yves Buisson. L'Académie recommande notamment le port du masque depuis le mois d'avril. Un avis que le gouvernement a d'abord ignoré. Elle a ensuite estimé, début septembre, qu'il n'était pas nécessaire de laver les masques en tissu à 60 °C, alors que cette recommandation courait depuis le mois de mars.

L'hématologue Laurent Degos, qui a initié la HAS, remarque que l'Académie de médecine a l'habitude de réagir et de faire des recommandations à chaud alors que l'Académie des sciences, elle, produit une réflexion plus profonde qui s'inscrit davantage dans le temps long. Pour lui, les recommandations de l'Académie de médecine sont "assez évidentes" pour des médecins ou des praticiens, mais elles présentent le mérite d'être produites rapidement et de s'adresser au grand public. Une large portée qui n'enlève rien à la pertinence du propos, selon Laurent Degos. Ce dernier insiste sur le fait que les avis de l'Académie de médecine sont le fruit d'un travail mené par des personnes "très compétentes", répondant à des questions précises, et sont plus solides qu'un "tour de table sur un plateau de télévision".

6L'Institut Pasteur

C'est quoi ? L'Institut Pasteur est une fondation privée à but non lucratif. Fondé en 1887, il est devenu une référence médicale internationale avec pas moins de dix prix Nobel, l'invention de vaccins (tétanos, fièvre jaune, hépatite B…) ou la découverte du virus du sida, comme le rappelait France 3 Ile-de-France en 2018.

C'est qui ? Depuis sa fondation, l'Institut Pasteur s'est implanté dans 25 pays, sur tous les continents, et compte 32 établissements dans le monde. En 2019, son budget s'élevait à 289 millions d'euros, dont 30% venant de dons et 19,8% issus de subventions publiques.

Quelles sont ses missions ? L'Institut Pasteur entend "contribuer à la prévention et au traitement des maladies, notamment infectieuses, par la recherche, l'enseignement, et des actions de santé publique".

Quel est son poids ? L'Institut Pasteur jouit d'un rayonnement mondial grâce à l'excellence de son expertise sur les maladies infectieuses. Ce n'est d'ailleurs pas un hasard si le Conseil scientifique compte trois membres qui travaillent pour la fondation : l'épidémiologiste Arnaud Fontanet dirige depuis 2002 l'unité d'épidémiologie des maladies émergentes à Paris ; Simon Cauchemez est responsable d'une structure qui réalise des modélisations mathématiques sur les maladies infectieuses (en particulier les transmissions, le déclenchement et la diffusion) ; le virologue Bruno Lina est à la tête, au CHU de Lyon, du Centre national de référence virus des infections respiratoires, laboratoire associé à l'Institut Pasteur. Pour Laurent Degos, "il est normal que des membres de l'Institut Pasteur parlent, car c'est un établissement qui a un poids scientifique, et c'est lui qui a su gérer des situations épidémiques en divers endroits du monde".

7La direction générale de la santé (DGS)

C'est quoi ? La direction générale de la santé dépend du ministère de la Santé. D'ailleurs, Jérôme Salomon, le directeur général de la santé, est souvent présenté, par raccourci, comme le "numéro deux" de ce ministère.

C'est qui ? Le directeur général de la santé est assisté par un directeur général adjoint. Ce dernier dirige et coordonne l'ensemble des services de la direction. Le DGS dispose d'un cabinet, et quatre missions y sont rattachées, détaille le ministère sur son site, où l'organigramme de la DGS est disponible.

Quelles sont ses missions ? La DGS veille à la sécurité sanitaire, mais elle doit également mettre en œuvre la politique définie par le ministre, faire fonctionner l'administration ou encore coordonner les agences de santé (Santé publique France, l'Agence du médicament, l'Etablissement français du sang, les agences régionales de santé…).

Quel est son poids ? La DGS, très souvent citée ces derniers mois dans le cadre de l'épidémie de Covid-19, est seulement l'une des voix du ministère de la Santé, qui compte d'autres grandes directions, comme la direction générale de l'offre de soins (DGOS), la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) ou encore la direction de la Sécurité sociale (DSS).

8Santé publique France (SPF)

C'est quoi ? Santé publique France est l'agence nationale de santé publique. Elle a été créée en mai 2016 par ordonnance et décret. Il s'agit d'un établissement public administratif sous tutelle du ministère chargé de la Santé, explique l'agence sur son site.

C'est qui ? Santé publique France est née du regroupement de quatre organismes : l'Institut de veille sanitaire (InVS), l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (Inpes), l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (Eprus) et le groupement d'intérêt public Adalis (addiction, drogue, alcool info service). L'agence compte 625 agents et dispose d'un budget d'environ 200 millions d'euros.

Quelles sont ses missions ? Santé publique France est chargée de "l'observation épidémiologique et la surveillance de l'état de santé des populations", de "la veille sur les risques sanitaires menaçant les populations", du "lancement de l'alerte sanitaire", de "la promotion de la santé et la réduction des risques pour la santé", du "développement de la prévention et de l'éducation pour la santé", de "la préparation et [de] la réponse aux menaces, alertes et crises sanitaires".

Quel est son poids ? Responsable de la veille, SPF produit des données officielles. Depuis le 3 mars, l'agence publie un bulletin quotidien délivrant les chiffres sur la situation de l'épidémie de Covid-19 en France. Ce sont ces chiffres que Jérôme Salomon, le directeur général de la santé, détaillait chaque soir au début de la crise sanitaire. Et ce sont toujours les chiffres de Santé publique France qui font officiellement état de l'évolution de la pandémie dans le pays.

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Au-delà des statistiques, l'agence de santé publique a été critiquée pour son rôle au début de la crise sanitaire en France, plus particulièrement sur la préparation et la réponse face à la pandémie. En cause : le faible stock de masques. Sur cette fonction qui revenait auparavant à l'Eprus, l'ancienne ministre de la Santé Marisol Touraine (2012-2017), qui a initié le lancement de Santé publique France, a défendu l'instance. "Ma conviction demeure : SPF est nécessaire", a-t-elle déclaré devant les sénateurs. Des élus du palais du Luxembourg ont aussi souligné que certaines personnes interrogées par la commission d'enquête sur la gestion de la crise liée au coronavirus ne connaissaient pas l'agence avant la crise sanitaire ou n'identifiaient pas son rôle.

9Les agences régionales de santé (ARS)

C'est quoi ? Les agences régionales de santé se présentent sur leur site comme des "établissements publics, autonomes moralement et financièrement, placés sous la tutelle des ministères chargés des Affaires sociales et de la Santé". Créées en 2010, "elles remplacent (et centralisent) les anciennes agences régionales de l'hospitalisation, les directions des affaires sanitaires et sociales et certaines caisses de l'Assurance-maladie (Urcam, Cram)", explique le quotidien économique Les Echos.

C'est qui ? La France compte au total 18 ARS : Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté, Bretagne, Centre-Val de Loire, Corse, Grand Est, Guadeloupe, Guyane, Hauts-de-France, Ile-de-France, La Réunion, Martinique, Mayotte, Normandie, Nouvelle-Aquitaine, Occitanie, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur. Chaque ARS est dirigée par un directeur nommé par décret en Conseil des ministres pour un mandat de quatre ans. Un rapport du Sénat décrit des "super préfets sanitaires".

Quelles sont leurs missions ? En une phrase, les ARS déclinent la politique décidée par le ministère de la Santé "en région, au plus près des besoins de la population", explique leur site. En y regardant de plus près, les ARS sont chargées de prévenir et répondre aux crises sanitaires, de gérer les risques sanitaires liés à l'environnement et de financer des actions de prévention. Concrètement, elles peuvent, par exemple, décider de l'ouverture ou de la fermeture d'une maternité.

Dans un contexte aussi particulier qu'une pandémie, les ARS sont amenées à travailler en lien étroit avec les préfectures. En effet, il n'est pas rare de voir des communiqués communs d'une ARS et d'une préfecture, comme lorsqu'une campagne de dépistage a été lancée en mai dans une entreprise de Vendée. Les ARS aident également "au repérage des patients contaminés" et "accompagnent les hôpitaux dans leur gestion de l'afflux des malades en réorganisant l'offre de soins", comme le détaille l'ARS d'Ile-de-France. Au printemps, les ARS ont ainsi pu déprogrammer des opérations pour préparer les établissements de santé à recevoir des patients atteints du Covid-19.

Quel est leur poids ? Parmi toutes les instances citées dans cet article, les ARS sont celles qui sont le plus en prise avec le terrain. Certaines ont été critiquées au début de la pandémie. "On a probablement pris du retard aussi dans la gestion de crise parce que nous avions affaire à des acteurs budgétaires plutôt qu'à des logisticiens de crise", a estimé le président de la région Grand Est, Jean Rottner, sur franceinfo, le 10 avril. La situation s'est améliorée depuis. Les directeurs d'ARS ou leurs hauts responsables interviennent régulièrement dans le débat public pour faire état de la situation dans la zone qu'ils couvrent ou expliciter un dispositif. Le directeur général de l'ARS d'Ile-de-France a ainsi annoncé sur franceinfo, le 21 septembre, l'ouverture dans la région de vingt centres de dépistage et de diagnostic du Covid-19.