Pourquoi la promesse d'introduire la proportionnelle aux élections législatives est une nouvelle fois enterrée

C'est une promesse entendue tous les cinq ans, mais jamais tenue. La proportionnelle aux élections législatives ne sera visiblement pas appliquée avant 2022. "Les conditions ne sont pas réunies" au Parlement, ont expliqué, mercredi 17 mars, les présidents des groupes politiques de la majorité (LREM, MoDem et Agir) à l'Assemblée nationale. Voilà donc enterré un engagement de campagne d'Emmanuel Macron, alors que le président du MoDem, François Bayrou, avait remis l'idée sur la table, au début du mois.

Je suis favorable à la proportionnelle de manière dosée pour refléter le pluralisme de notre vie politique. #ProgrammeEM pic.twitter.com/pAW6h9Ww5P

— Emmanuel Macron (@EmmanuelMacron) March 2, 2017

En 2007 déjà, Nicolas Sarkozy proposait d'injecter une "dose" de proportionnelle dans le scrutin législatif. Reprise en 2012 dans les "60 engagements" de François Hollande avant d'être abandonnée, puis ressuscitée par Emmanuel Macron en 2017, la proportionnelle est devenue l'un des renoncements favoris des locataires de l'Elysée. Il reste une possibilité pour le chef de l'Etat de respecter sa promesse, en passant par la voie référendaire, mais le calendrier est serré. Franceinfo revient sur les raisons qui expliquent ce nouveau report.

Parce que l'exécutif reporte constamment la réforme

Emmanuel Macron avait prévenu, lors de la campagne, que la réforme devrait être votée rapidement. "On ne pourra pas le faire dès juin, mais il faudra le faire avant la fin de l'année", 2017 donc, avait expliqué à Mediapart le candidat Macron. Que s'est-il passé ? Une réforme des institutions est bien présentée au Parlement à l'été 2018. Le texte prévoit l'introduction d'une dose de 15% de proportionnelle, à partir des élections législatives de 2022. Là, l'affaire Benalla interrompt les discussions parlementaires, puis le texte prend du retard, avec l'organisation du "grand débat national" qui a suivi le mouvement des "gilets jaunes".

En juin 2019, l'exécutif la reporte une nouvelle fois, estimant que le Sénat fera, de toute manière, obstacle. "Nous ne mobiliserons pas du temps parlementaire pour, in fine, constater le désaccord du Sénat", explique alors Edouard Philippe lors de sa déclaration de politique générale devant l'Assemblée nationale. "L'empêchement mis en place par le Sénat ne nous permettait pas d'aboutir, explique Christophe Castaner, invité jeudi sur franceinfo. On pourrait décider de passer seul, malgré l'opposition du Sénat, mais je pense que ce n'est pas le bon cadre aujourd'hui. On a besoin d'apaiser la société, pas de l'hystériser." Pour les responsables de la majorité, il s'agit maintenant de viser le prochain quinquennat pour réfléchir à la mise en place de la proportionnelle.

Parce que le texte n'est plus prioritaire

"On a procrastiné sur un sujet dont tout le monde se fout", résumait récemment dans Le Parisien un pilier de LREM. Dans une France sous épidémie depuis plus d'un an, la place pour les réformes s'est réduite. La majorité parlementaire se justifie ainsi de vouloir remettre la proportionnelle à plus tard, en raison d'un "calendrier à la fois particulièrement serré à l'approche des élections de 2022 et contraint par la crise sanitaire".

Interrogé par franceinfo, un proche d'Emmanuel Macron pose l'équation avec encore plus de clarté : "Tant que la crise sanitaire n'offre pas de répit, le timing n'est pas le bon... Les Français ne s'intéressent pas à la manière dont ils vont élire leurs députés dans presque un an et demi. Ce qu'ils veulent, c'est savoir s'ils seront vaccinés dans six mois."

Parce que cela avantage les oppositions

Depuis l'instauration du quinquennat en 2002, chaque candidat présent au second tour de la présidentielle (à l'exception notable de Jacques Chirac) a donc promis dans son programme une dose de proportionnelle dans son programme. "Il s'agit d'une ambition politique au stade électoral, mais il y a une prise de conscience de la réalité politique une fois au pouvoir", explique à franceinfo le constitutionnaliste Jean-Philippe Derosier.

"Avoir une majorité pour gouverner, c'est beaucoup plus confortable."

Jean-Philippe Derosier, professeur de droit public à l'Université de Lille

à franceinfo

Traditionnellement, les partis favorables à un scrutin proportionnel se situent aux extrémités de l'échiquier politique, mais certains partis comme le MoDem défendent aussi la réforme. En 1986, l'instauration de la proportionnelle par François Mitterrand avait d'ailleurs permis au Front national d'obtenir 35 députés. "Les extrêmes réclament une proportionnelle qui entraîne un système d'alliance alors qu'ils sont eux même incapables de s'unir après les élections", observe Jean-Philippe Derosier.

"D'une manière générale, c'est plutôt l'opposition qui est favorable à la proportionnelle. Lorsqu'on accède au pouvoir, on oublie souvent cette réforme, qui est une problématique supplémentaire, car on prend le risque d'un émiettement de la majorité lors du scrutin suivant", détaille dans Le Monde Jean-Pierre Camby, professeur associé de droit constitutionnel à l'université Versailles-Saint-Quentin. Selon le site Contexte, une élection à la proportionnelle en 2017 aurait fait perdre environ 30 députés à la majorité dans le cadre d'une proportionnelle partielle et jusqu'à 100 députés dans le cas d'une proportionnelle intégrale, sur le modèle des élections de 1986.

Parce que l'idée est controversée

Tout le monde n'est pas convaincu par l'idée de la proportionnelle. Lors des élections régionales de 1992, Jacques Chirac évoquait même "la perversité" d'un système qui risquait d'entraîner "la paralysie, l'impuissance" au niveau des régions. De nombreux responsables politiques ont souvent pris en exemple l'Assemblée de la IVe République, élue à la proportionnelle, qui a souffert d'une instabilité politique chronique. Avec une proportionnelle intégrale en 2017, par exemple, aucune majorité absolue ne se serait dégagée des élections.

"C'est une proposition de campagne assez populaire, car ça permet de dire que le peuple sera mieux représenté, mais pour moi, c'est en réalité moins démocratique que le scrutin majoritaire", estime ainsi Jean-Philippe Derosier. Le constitutionnaliste considère que la proportionnelle pousse les partis à conclure des accords électoraux après les élections, dans le dos des électeurs, contrairement au scrutin majoritaire qui favorise des accords avant les élections.

Pour appuyer son argumentaire, il invite à regarder du côté des voisins européens. "En Allemagne, où le scrutin est proportionnel, le SPD [les sociaux-démocrates] a fait toute sa campagne en 2017 sur le fait de ne plus jamais gouverner avec la CDU [la droite allemande]. Résultat, en janvier 2018, ils ont fait alliance avec la CDU", note l'observateur. "Pareil en Italie, avec la Ligue, qui a fini par faire alliance avec le Mouvement 5 étoiles."