Législatives 2024 : on vous explique la répartition des pouvoirs en cas de cohabitation

La dernière date d'il y a plus de vingt ans. L'organisation des législatives anticipées, les 30 juin et 7 juillet prochains, laisse envisager la perspective d'une cohabitation entre un président de la République et un Premier ministre de bords politiques opposés. Si un tel scénario s'est déjà produit trois fois sous la Ve République, sans avoir provoqué de crise majeure, deux réformes ont été adoptées, en 2000 et 2001, pour limiter le risque d'entrave à l'efficacité gouvernementale. Le passage au quinquennat et le fait que la présidentielle précède de peu l'élection des députés étaient censés réduire les risques d'une quatrième cohabitation. 

Réduire, mais pas effacer. Car l'annonce de la dissolution de l'Assemblée nationale d'Emmanuel Macron a fait voler ce schéma en éclat. En modifiant le calendrier électoral, le président de la République s'expose à la possibilité de ne pas obtenir de majorité. Or, le chef de l'Etat aura l'obligation de nommer un Premier ministre issu du parti qui a gagné les élections. Au vu des résultats aux européennes, la possibilité que ces législatives anticipées se soldent par une cohabitation est dans tous les esprits. Mais comment les institutions sont-elles censées fonctionner avec un chef de l'Etat et un chef du gouvernement qui n'appartiennent pas au même parti ? Franceinfo vous explique comment seront répartis les pouvoirs en cas de défaite du parti présidentiel aux législatives. 

Les pouvoirs du Premier ministre sont étendus

En temps de cohabitation, on assiste à "un effacement temporaire de la fonction présidentielle au profit du Premier ministre", écrit le site Vie-publique.fr. C'est en effet la seule période où l'article 20 de la Constitution est appliqué "à la lettre", selon le Conseil constitutionnel. "Le Premier ministre dirige l'action du gouvernement", lequel "détermine et conduit la politique de la nation", précisent les articles 20 et 21. La ligne politique de l'exécutif serait donc davantage déterminée par le chef du gouvernement, soutenu par la majorité parlementaire dont il est issu, que par le chef de l'Etat.

L'article 39 de la Constitution spécifie notamment que "l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement". Un texte de loi sur lequel s'est appuyé Jacques Chirac à son arrivée à Matignon en 1986, alors que François Mitterrand était président. Dès le début de cette première cohabitation de la Ve République, le Premier ministre a mis en place son programme, en faisant voter privatisations, réforme électorale et réforme de l'audiovisuel. En détenant le pouvoir réglementaire, le chef du gouvernement est chargé de faire appliquer les lois et de piloter la procédure parlementaire.

Une tâche pour laquelle il est accompagné de son gouvernement, dont la composition lui incombe largement. En vertu de l'article 8 de la Constitution, le président "nomme les autres membres du gouvernement et met fin à leurs fonctions", mais uniquement "sur la proposition du Premier ministre". Ainsi, la loi prévoit que les noms des ministres sont choisis par le Premier ministre et seulement nommé par le président. D'autant plus en temps de cohabitation. Dans la pratique, certaines nuances ont été observées par le passé et le président a la possibilité d'opposer son veto pour certains postes : François Mitterrand avait refusé en 1986 plusieurs noms proposés par Jacques Chirac sur des portefeuilles régaliens.

Le président peut s'opposer en partie au gouvernement

En cas de cohabitatoion, le chef de l'Etat n'est pas dépossédé de l'intégralité de ses pouvoirs. Par exemple, le président de la République demeure le seul habilité à signer les décrets et les ordonnances en Conseil des ministres. Cela lui confère une marge de manœuvre pour bloquer un gouvernement d'opposition, au moins à titre provisoire. François Mitterrand y a eu recours en 1986, raconte Vie-publique.fr, en refusant de signer les ordonnances sur la dénationalisation que lui avait soumises le gouvernement de Jacques Chirac. Il s'agit cependant d'un blocage avant tout symbolique, car le Premier ministre peut transformer une ordonnance en projet de loi et le faire adopter ensuite par l'Assemblée nationale.

Si la cohabitation limite le champ d'action du chef de l'Etat, il n'en demeure pas moins doté de pouvoirs propres, listés dans l'article 19 de la Constitution. Il peut les exercer seul, sans son Premier ministre, ni aucun membre du gouvernement. Parmi ces prérogatives purement régaliennes, il y a la possibilité de soumettre un projet de loi au référendum, la nomination de trois membres au Conseil constitutionnel et de son président ou encore l'exercice de pouvoirs exceptionnels. Surtout, le président peut prononcer la dissolution de l'Assemblée nationale, qui met fin de manière arbitraire au mandat des députés. Il doit toutefois patienter au minimum un an entre chaque dissolution. 

La Ve République reste un régime caractérisé par "un exécutif renforcé", selon le Conseil constitutionnel. Le locataire de l'Elysée n'étant soumis à aucun devoir de réserve, il peut tout à fait utiliser la tribune que lui confère sa fonction pour s'exprimer sur la ligne politique de son Premier ministre. En 1997, Jacques Chirac, alors chef de l'Etat, s'était par exemple servi de la traditionnelle intervention présidentielle du 14-Juillet pour fustiger la politique de son Premier ministre, le socialiste Lionel Jospin.

L'Elysée et Matignon se partagent la politique étrangère

Le président de la République a beau être le chef des armées, détenir le pouvoir de négocier les traités et la possibilité de recourir à la force nucléaire, l'action en matière de politique étrangère ne relève pas de la seule compétence du chef de l'Etat. Si l'article 52 spécifie qu'"il négocie et ratifie les traités", rien dans la loi suprême ne prévoit l'existence d'"un domaine réservé", d'autant que le gouvernement dispose, lui aussi, de prérogatives constitutionnelles dans ces domaines. Par exemple, le Premier ministre est "responsable de la défense nationale" et le gouvernement "dispose de l'administration et de la force armée", selon l'article 20 de la Constitution.

La maîtresse de conférences en droit public Anne-Charlène Bezzina explique donc à l'AFP qu'il est plus pertinent de parler de "domaine partagé". La Constitution française ne statue pas clairement en cas de cohabitation sur le partage des compétences en matière de politique extérieure et de défense. "Le rôle du président de la République est essentiellement un rôle de représentation", analyse Thomas Perroud, professeur de droit public, sur Mediapart, avant de préciser qu'"il ne peut s'engager que sur ce qui a été décidé en amont" de la cohabitation. Il incombe ensuite au chef de l'Etat de parvenir à un compromis avec le chef du gouvernement pour ne pas paralyser la France à l'international.