Plan de relance : cinq questions pour comprendre d'où viennent les milliards d'euros promis par l'Etat pour lutter contre la crise

Plus de 30 milliards d'euros pour financer l'activité partielle, 8 milliards pour abonder le fonds de solidarité aux entreprises, deux milliards pour la culture... Pour lutter contre la crise économique provoquée par la pandémie de Covid-19, le gouvernement aurait-il finalement trouvé de l'"argent magique" ? Alors que le Premier ministre, Jean Castex, doit dévoiler son plan de relance jeudi 3 septembre, franceinfo vous explique d'où vient l'argent brandi par le gouvernement depuis la mi-mars, et qui va mettre la main à la poche.

>> Présentation du plan de relance : suivez notre direct 

1Quelle somme totale l'Etat a-t-il provisionnée ?

La crise du coronavirus a obligé le gouvernement à revoir sérieusement à la hausse le budget 2020 : le Parlement a voté, début juillet, un troisième projet de loi de finances rectificative, après l'adoption de deux premières rallonges fin mars et fin avril. Au total, le nouveau budget prévoit 462 milliards d'euros de "mesures exceptionnelles" (PDF). Il faut y ajouter les mesures que doit dévoiler Jean Castex dans le cadre de son plan de relance à 100 milliards d'euros, et qui seront intégrées au projet de loi de finances 2020, étudié à l'automne.  

Mais attention, toutes les sommes budgétées par l'Etat ne sont pas forcément dépensées. Sur les 462 milliards d'euros déjà annoncés, "seuls" 57,5 milliards d'euros correspondent à des "mesures avec impact sur le solde public", c'est-à-dire à des dépenses certaines pour l'Etat. De même, sur les 100 milliards annoncés par Jean Castex, "seuls 80 milliards s’imputeront directement sur le budget de l’Etat", a-t-il indiqué au Figaro, dans une interview publiée mercredi 2 septembre. Quelles sont ces dépenses ? Dans la loi de finances rectificative, il s'agit par exemple du soutien à l'activité partielle (31 milliards d'euros), du fonds de solidarité pour les entreprises (8 milliards d'euros) ou de l'exonération des cotisations sociales (3 milliards d'euros). 

Mais pour d'autres mesures, le coût est encore incertain : c'est notamment le cas des 300 milliards d'euros qui servent à l'Etat à garantir les prêts accordés aux entreprises. Si ces dernières remboursent leur prêt, l'Etat n'aura pas à piocher dans cette enveloppe. Enfin, certaines aides annoncées ne correspondent qu'à un décalage dans le temps des sommes perçues par l'Etat, comme le report d'échéance du paiement de certains prélèvements obligatoires (33,5 milliards).

2D'où vient cet argent ?

Les mesures déployées par le gouvernement portent le déficit budgétaire à 222,1 milliards d’euros en 2020, contre les 93,1 milliards d'euros prévus dans la loi de finances, indique le ministère de l'Economie dans un communiqué. En y ajoutant le montant de la dette que l'Etat doit éponger cette année, ce dernier a besoin de 361,2 milliards d'euros pour boucler le budget 2020, précise Bercy.

Où trouver cet argent ? Faute de réserves, l'Etat doit l'emprunter en quasi-totalité. C'est l'Agence France Trésor qui le fait en son nom, en recourant aux créanciers que l'on regroupe sous l'étiquette "marchés financiers" : banques, fonds d'investissement, compagnies d'assurance, particuliers… Elle émet pour cela des bons du Trésor (BTF) et des obligations assimilables du Trésor (OAT), sortes de reconnaissances de dettes qui engagent l'Etat à rembourser les sommes empruntées après un certain laps de temps (de quelques semaines à cinquante ans). Pour financer les besoins dus à la crise du Covid-19, l'Etat va donc émettre davantage de bons du Trésor et d'obligations assimilables du Trésor que prévu d'ici la fin de l'année (339,9 milliards d'euros, contre les 215 milliards prévus).

Par ailleurs, l'Etat pourra compter sur environ "40 milliards d'euros de subventions" européennes, a indiqué fin juillet le ministre de l'Economie, Bruno Le Maire, après que les pays membres de l'Union européenne se sont accordés sur un plan de relance de 750 milliards d'euros. Ce plan prévoit notamment le versement de 390 milliards de subventions, allouées d'ici 2023 aux Etats les plus frappés par la pandémie. Pour la première fois, ces montants ne seront pas à rembourser par les Etats à qui ils auront profité, mais formeront une dette commune à rembourser par les Vingt-Sept.

3Mais ça n'est pas dangereux de s'endetter autant ?

Les mesures prises par le gouvernement portent la dette publique (les emprunts contractés par l'Etat) à 120,9% du produit intérieur brut – c'est-à-dire plus que ce que la France produit comme richesses en un an. La commission des finances de l'Assemblée nationale s'inquiète d'ailleurs de "la pire dégradation de nos finances publiques depuis la Seconde Guerre mondiale", dans un rapport publié fin juin.

Pour autant, l'endettement n'est pas forcément une mauvaise chose, notamment en cas de crise économique. "La politique budgétaire consiste à arbitrer entre deux risques : un risque de court terme, qui est que l'activité économique baisse, et un risque de long terme, qui est que plus vous vous endettez, et plus vous risquez un jour d'avoir une crise de confiance de vos créanciers, explique à franceinfo François Ecalle, ancien rapporteur général de la Cour des comptes et président de Fipeco, un site spécialisé sur les finances publiques. Aujourd'hui, le risque de court terme est gigantesque, donc l'arbitrage est clairement en faveur du risque à court terme, qu'il faut atténuer le plus possible."

"On vit une période où il n'est pas du tout dangereux pour l'Etat de s'endetter (...) car les taux d'intérêts [pour emprunter] sont faibles, voire négatifs, et ne risquent pas de remonter à horizon raisonnable", avance aussi Raul Sampognaro, économiste au département Analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). Une particularité qui s'explique par un important volume d'épargne au niveau mondial, et un ralentissement des gains de productivité, qui dissuade l'investissement. Résultat : "Dans un monde instable, les investisseurs cherchent peu de rendement et beaucoup de sécurité", ils sont donc prêts à prêter de l'argent aux Etats.

Acquérir de la dette des Etats membres de la zone euro est d'autant plus sûr que la Banque centrale européenne (BCE) assure leurs arrières en rachetant leur dette aux investisseurs qui leur ont prêté de l'argent. Elle a d'ailleurs prévu d'y consacrer plus de 1 000 milliards d'euros, en raison de la crise du coronavirus. Pour un créancier, prêter aux Etats européens reste donc un placement peu risqué.

Pour autant, "on ne peut pas compter indéfiniment sur la BCE (…) notamment si l'inflation augmente, puisque son mandat est de lutter contre celle-ci", rappelle François Ecalle. "Elle serait dans ce cas obligée de remonter ses taux d'intérêts et les Etats devraient trouver d'autres agents" pour acheter leur dette, note l'économiste.

4Comment va-t-on rembourser ?

Plusieurs possibilités sont sur la table pour rembourser ces sommes.

En étalant la dette ? Pour étaler l'amortissement de la dette publique liée à la crise, le gouvernement souhaite la cantonner, c'est-à-dire l'isoler et la rembourser sur un temps long, a indiqué fin juin Bruno Le Maire. La procédure a déjà été utilisée, par exemple en 1996, avec la création de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, pour "boucher le trou" de la Sécurité sociale.

Dans le cas présent, Bercy estime à environ 150 milliards d'euros la dette liée au Covid-19, qui pourrait être remboursée jusqu'en 2042. Si elle permet de gagner du temps, cette manœuvre "ne change rien au montant total de la dette et au problème de son remboursement", souligne François Ecalle. Mais c'est un geste de "communication politique" qui permet au gouvernement de prouver que l'envolée de la dette publique est liée à l'épidémie.

En augmentant les impôts et les taxes ? Reste qu'il faudra rembourser les prêts. Pour récupérer de l'argent, l'Etat a deux leviers à sa disposition : augmenter les impôts et les taxes, ou diminuer la dépense publique. Le gouvernement a d'ores et déjà exclu la hausse des impôts. "Je ne suis pas favorable ni à des augmentations d'impôts, ni à des créations de nouveaux impôts, ni à des créations de nouvelles taxes", a indiqué Bruno Le Maire, le 15 juin. "Il n'y aura pas de hausse d'impôts, ça c'est clair", a aussi assuré Jean Castex, le 26 août sur France Inter.

Pourtant, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), une taxe de 0,5% prélevée sur les salaires pour rembourser la fameuse dette cantonnée de la Sécurité sociale, vient d'être prolongée jusqu'en 2033 malgré sa disparition programmée en 2024. Objectif : absorber les déficits passés, de l'année en cours et des trois suivantes. Et un nouveau prolongement jusqu'en 2042 pourrait être intégré au futur projet de loi de finances pour 2021.

En profitant de la croissance ? Pour "redresser durablement les comptes publics", Bruno Le Maire mise aussi sur "la croissance", prévue pour revenir à son niveau d'avant la crise d'ici 2022, a indiqué le ministre de l'Economie dans un entretien aux Echos. Depuis le début du confinement, les Français ont épargné 75 milliards d'euros, selon un rapport publié fin juin par l'OFCE. Si cet argent est dépensé, il va permettre de relancer la croissance en engendrant "plus d'activité pour les entreprises, donc plus d'emploi, et plus d'impôts qui rentrent dans les caisses de l'Etat", souligne Raul Sampognaro. En revanche, si l'épidémie repart à la hausse, "des secteurs économiques resteront à l'arrêt et les ménages seront prudents en gardant leur épargne pour se prémunir des risques futurs, donc l'activité ne repartira pas et des entreprises risquent de faire faillite".

En réduisant les dépenses et en travaillant plus ? D'autres leviers pourraient être utilisés, comme "des économies (...) sur la dépense publique", assurait mi-juin Bruno Le Maire. Mercredi 26 août, Jean Castex a de son côté semblé laisser la porte ouverte à une augmentation de la durée de travail. "La philosophie qui est la nôtre est de réhabiliter le travail, c'est par le travail qu'on retrouvera des marges de manœuvre", a-t-il assuré sur France Inter, sans confirmer s'il faudrait "travailler plus".

Quant aux subsides européens, que la France n'aura pas à rembourser individuellement mais qui devront l'être collectivement par l'Union européenne, les détails ne sont pas encore connus. En théorie, l'UE doit rembourser son prêt en levant de nouveaux impôts (taxe sur le plastique non recyclé, taxe carbone aux frontières de l'UE, redevance numérique…). Mais rien n'est encore acté. "Si l'UE n'arrive pas à mettre en place ces taxes, il faudra compenser en augmentant les contributions des Etats membres", souligne François Ecalle.

5Est-ce qu'on ne peut pas tout simplement annuler la dette ?

La mesure n'est pas à l'ordre du jour. "Cela ne nous apporterait rien", a justifié François Villeroy de Galhau, le gouverneur de la Banque de France, début juillet sur LCI. La dette de l'Etat français est détenue à hauteur de 18% par des compagnies d'assurance-vie, et à 6% par des banques, selon les dernières données de la Banque de France. Si l'Etat ne les rembourse pas, elles risquent de faire faillite, donc de mettre en difficulté les Français qui y ont placé leurs économies. Par ailleurs, plus de la moitié de la dette française est détenue par des investisseurs étrangers, qui s'offusqueraient de l'annulation de la dette, interdite par les traités, et ne rachèteraient donc probablement jamais d'obligations françaises.

Quid de l'annulation des 20% de dette française détenus par la BCE, via la Banque de France ? La proposition, portée par Gaël Giraud, économiste et directeur de recherches au CNRS, dans une interview au Point (article abonnés) fin avril, ou par des économistes, des hauts fonctionnaires et une députée européenne dans une tribune au Monde (article abonnés) fin mai, fait débat. Puisque l'Etat est le seul actionnaire de la Banque de France, il devrait la recapitaliser, vidant la mesure de son intérêt, estime François Ecalle. Au contraire, ses partisans assurent que la recapitalisation de la BCE ne serait pas nécessaire, car "des fonds propres négatifs (…) ne l'empêcherait en aucun cas de fonctionner, comme l'a souvent expliqué la Banque des règlements internationaux [la banque centrale des banques centrales]". La proposition a de toute façon été écartée par la BCE elle-même. Mi-juin, dans une interview au Monde (article abonnés), Fabio Panetta, membre du directoire de l'institution, a estimé que la monnaie perdrait trop de valeur et que "cela se terminerait en désordre financier".